11
2017
01

矿产超规模开采问题的定性和应对策略

实践中,矿产开采人超出采矿许可证规定的规模范围进行采矿的情况屡见不鲜,对于该情况应当如何定性并进行处理,是行政机关比较头疼的问题。以下就该问题,从行政许可法和矿产资源法的角度进行梳理,并提出初步对策。


一、矿产超规模开采的定义

矿产超规模开采,在法律和相关法规中并无明确定义。我国的矿产资源法规定,勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记,但对于开采规模问题,并未作出明确规定。《矿产资源开采登记管理办法》规定,申请采矿许可证,需要提交:(一)申请登记书和矿区范围图;  (二)采矿权申请人资质条件的证明;(三)矿产资源开发利用方案;(四)依法设立矿山企业的批准文件;(五)开采矿产资源的环境影响评价报告;(六)国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料。开发利用方案包含资源利用方案和矿山环境影响报告,是申请人对矿产资源如何开采、如何进行利用及保护资源及环境的总体规划,矿产资源管理部门依据上述材料对申请人的申请进行审批,符合条件的,颁发采矿许可证。采矿许可证中,会明确载明采矿规模、年限、面积、矿种等范围。规模即每年可开采矿产的数量。采矿权人在取得采矿许可证后,应当严格按照采矿许可证规定的范围进行利用,但实践中,往往有采矿权人实际开采规模超出采矿许可证载明的规模,即超规模开采。


附:采矿许可证样式

二、超规模开采的定性

我国实行矿藏国家所有制度,即所有矿藏的所有权属国家所有。《中华人民共和国物权法》第四十六条规定“矿藏、水流、海域属于国家所有”,《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定“矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”,而对于矿产如何利用,《中华人民共和国矿产资源法》第五条规定“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源,必须依法申请登记,领取勘查许可证,取得探矿权;开采矿产资源,必须依法申请登记,领取采矿许可证,取得采矿权。”我国于2003年颁布《行政许可法》,规定对于有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项,可以设立行政许可。《行政许可法》第五十三条同时规定“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的,行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。”,从上述规定可以看出,采矿的行政许可是一种国家矿产有偿使用制度。现行矿产开采,即按照上述方式,经招标或拍卖或部分议价的方式,对符合开采条件的申请人,在缴纳采矿权使用费和采矿权价款后,颁发采矿许可证。结合颁发采矿许可证的实践,可以确定,矿产开采规模是采矿行政许可的一部分。实践中发生的超规模开采问题,即超出行政许可的范围进行活动。


三、对超规模开采问题的应对策略

因《矿产资源法》并未对矿产开采规模作出规定,相应地也无处理该方面问题的规定,由此造成了行政执法机关在处理该问题的困惑,实践中部分行政执法机关采取补缴资源使用费,或者相应缩短其开采年限的方式进行处理,也有部分行政机关对此进行行政处罚。对上述处理方式进行比较可以看出,采取补缴资源使用费,或者相应缩短其开采年限的方式均为事后的承认行为,即行政执法机关以实际行为承认了采矿权人的超规模开采行为行政执法机关采取这样的方式处理不妥,笔者认为应当对超规模开采进行行政处罚,因为矿产许可开采,不仅涉及对国家经济利益的侵犯,更重要的是,采矿权人没有按照资源利用方案进行矿产开发,属行政违法行为,而且由此可能引起环境、安全生产等问题,行政执法机关对超规模开采不处罚,有行政不作为之嫌。具体执行中,可依据《行政许可法》第八十条“被许可人有下列行为之一的,行政机关应当依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(二)超越行政许可范围进行活动的;”的规定进行处罚。理由如下:

1、《行政许可法》对于超越行政许可范围这样一个表述更贴近处理超规模开采问题的实际,而相反,《矿产资源法》对于此并无明确规定,如引用《矿产资源法》对超规模开采权人进行处罚,师出无名。

2、《行政许可法》颁布于2003年,而《矿产资源法》颁布于1996年,适用《行政许可法》处理,符合“新法优于旧法”的原则。

当然,在行政处罚的过程中,应当充分保障采矿权人的权益,建议采用听证的方式,给予当事人充分的答辩权利,再根据超规模的情节进行处罚,对于具体处罚的标准,涉及行政自由裁量的问题,不属本文探讨范围,不再赘述。


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